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基層減負任重道遠。負擔是指工作任務超出了其工作能力。如一個人只能挑100斤的擔子，經層層加碼，承擔了200斤的重量，就會不堪重負。雖然每年強調要為基層減負，但如果不解決另外100斤擔子的分擔問題，還是會繼續層層加碼，從而造成負擔反彈。這就需要變運動式減負為體制性減負，變壓力式減負為治理性減負。

在這一過程中，需要首先在理論上深化對基層的定義。人們一講到基層，就會認為是村委會和社區居委會。這自然沒有錯，基層就是最接近群眾的地方，但從組織的角度看，村（居）民委員會都屬于基層組織。

基層還有另外一層含義，即基層政權。基層政權是國家基于對基層的治理設立的政權組織。它是一個以縣（區）為本體、以鄉鎮（街道）為功能，以村（社區）為協助的基層政權體系。從我國法律制度上看，縣（區）是國家在地方設立的一級完整的政權，與中央、省、市等層級對等對口，職責同構。如中央設立了社會工作部，省、市、縣（區）都要設立。鄉鎮（街道）雖然是基層政權，但不完整，主要是完成縣（區）級政府交辦的工作，與上級政府不實行對等對口，職責異構。如鄉鎮（街道）級就不設立社會工作部。在城市，街道直接稱為辦事處，屬于辦事機構。而村（居）民委員會屬于基層群眾自治組織，只是依法協助政府工作。因此，從我國的基層政權體系來看，縣（區）、鄉鎮（街道）兩級是主體，縣（區）、鄉鎮（街道）、村（社區）三級是一塊不可分割的“整鋼”。

過去由于基層事務不多，主要是依靠基層組織辦理。但隨著現代化的推進，國家的公共管理覆蓋每一寸土地，無法外之地；國家的公共服務觸及每一個人，無服務外之人。這其中包含著大量專業性工作，需要國家通過基層的政權體系來完成。基層治理主要依靠基層政權體系對基層社會的治理，若僅僅依靠基層組織，則力量太單薄，基層治理層級太單一，無法承受國家公共管理和公共服務之重。

我們現在提的基層減負主要是為村（社區）減負，這是應該的。但村（社區）的負擔從何而來呢？是從村（社區）之上的鄉鎮（街道）、縣（區）而來。如果鄉鎮（街道）、縣（區）不能承擔主要工作，負擔還會壓到村（社區）。所以，從體制上為基層減負，必須強化基層政權體系，將縣（區）、鄉鎮（街道）、村（社區）三級作為一塊不可分割的“整鋼”，加厚基層治理底板，同時要強化治理性減負。其中的各個層級和各個部門要承擔相應的功能，根據其性質該做什么就做什么。而村（居）民委員會是群眾自治組織，只是政府工作的協助者，而不是政府工作的責任主體。只有讓縣（區）、鄉鎮（街道）、村（社區）三級作為一塊不可分割的“整鋼”運轉起來，才能將原來壓在村（社區）肩膀上的200斤的擔子給不同的層級和部門分擔，村（社區）在其中可能只是承擔很小一部分，負擔自然就會減下來。

重塑基層，構建縣（區）、鄉鎮（街道）、村（社區）三級責任底板，面臨著權力、資源、責任的再配置，有相當大的難度，但并非不可作為。近年來，湖北省在通過共同締造推進基層治理現代化的過程中，先是廣泛發動群眾組織和群眾參與，將群眾帶入基層治理中來，大大增加了基層治理的活力，讓基層自我賦能。今年以來，通過深化共同締造，推進體制機制創新，將縣級也帶入基層政權體系中來，搭建縣（區）、鄉鎮（街道）、村（社區）三級治理體系、工作體系和考核機制，加固基層治理責任底板，加強基層治理的薄弱環節，讓縣（區）承擔治理主責，加強鄉鎮（街道）的服務能力，讓村（社區）有更多的時間、精力和能力組織群眾自我管理、自我服務和自我教育，收到良好的成效。

為基層減負是一個基礎性、系統性工程，工程的首要環節是對基層的重新理解。

（作者系華中師范大學文科資深教授、政治學部部長）

來源：《中國社會工作》2024年6月上刊，轉載請注明來源和作者